赵小红：改革开放30年中国特殊教育的发展及政策建议

摘要：改革开放30年以来,中国的特殊教育在政策、体系等方面都获得了较大发展,特殊教育事业取得了举世瞩目的成绩。然而,在新时期还需加快特殊教育法制建设进程,并采取相关措施,促进中国特殊教育事业不断发展。

特殊教育是对特殊儿童、青少年实施的教育,在教育过程中,需要使用一般的或特别设计的课程、教材、教法、组织形式和设备[1]。特殊教育的发展水平体现着社会的文明进步程度。科学发展观核心是以人为本。实现群众的愿望,满足群众的需要,维护群众的利益,是一个动态的不断发展的过程[2]。改革开放30年来,中国的特殊教育事业取得了举世瞩目的成就,这些成就,归根到低都是“以人为本”的具体体现;但也存在许多不足,这些不足,也从另一个方面说明,“以人为本”在特殊教育中的落实,还存在一定的差距[3]。

改革开放以前,中国特殊教育法制建设进展缓慢。20世纪50年代,中央人民政府颁发了《关于改革学制的决定》,其中指出,在发展各级各类学校的同时,“各级人民政府设立聋哑,盲等特殊学校,对生理上有缺陷的儿童、青年和成人,施以教育。”[4]这是新中国成立后国家关于发展特殊教育事业的第一个重要法规。其后,教育部也颁布过一些相关的决定和指示,但在“文革”期间,包括特殊教育政策、法规在内的特殊教育工作受到了严重的破坏。改革开放后,特殊教育法制建设工作迅速发展,与特殊教育相关的一系列法律、法规、文件等相继颁布,特殊教育事业逐步走上了有法可依和依法治教的轨道(见表1)。

1982年颁布的《中华人民共和国宪法》第45条规定:“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”这是残疾人教育问题第一次写进国家的根本大法。值得注意的是,中共中央1985年发布的《关于教育体制改革的决定》指出:在实行九年制义务教育的同时,还要努力发展幼儿教育,发展盲、聋、哑、残人和弱智儿童的特殊教育[5]。这里首次明确了特殊教育中应当包括弱智儿童的教育。这一内容次年写进了《中华人民共和国义务教育法》中,该法第9条规定,“地方各级人民政府为盲聋哑和弱智的儿童、少年举办特殊教育学校(班)”。

据1987年第一次全国残疾人抽样调查数据显示,我国有6—14岁义务教育学龄阶段的残疾儿童约625万。然而,当时我国特殊教育,特别是残疾少年儿童教育发展严重滞后,全国盲、聋学龄儿童入学率还不足6%[6]。为了促进残疾儿童少年特殊教育的发展,1988年召开了新中国成立以来第一次全国特殊教育工作会议,会议讨论通过了《关于发展特殊教育的若干意见》(下文简称《意见》),该《意见》全面阐述了特殊教育的重要地位,并从方针与政策、目标与任务、领导与管理三个方面,对特殊教育提出了22条意见。这是专门指导残疾人教育事业开展的纲领性文件。1990年,中国保障残疾人权利的第一部专门法律《中华人民共和国残疾人保障法》颁布;1994年《关于开展残疾儿童少年随班就读工作的试行办法》颁布。同年,第一部有关残疾人教育的专项行政法规《残疾人教育条例》颁布。此后,特殊教育法制建设进入专项发展阶段。这些法律与条例都从法规政策层面保障和推动了特殊教育的健康发展。

进入21世纪,为了适应特殊教育发展的新要求,2006年新修订的《义务教育法》大大充实了有关特殊教育的规定。新修订的《义务教育法》立足于促进义务教育均衡发展和保障残疾儿童、少年接受义务教育,从政府责任、教育形式、教师待遇、经费投入和法律责任五个方面做出相关规定。此外,随着科学发展观、“以人为本”治国理念的提出,弱势群体受到政策的特别关注,特殊教育问题也受到进一步重视。2007年中共“十七大”报告明确提出“关心特殊教育”。2008年中共中央国务院将“发展残疾人教育” 作为促进残疾人全面发展的第一项意见,写入《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》。2008年《中华人民共和国残疾人保障法》修订,修订后的《残疾人保障法》,充实了禁止歧视残疾人的有关规定,并从各方面强化了对残疾人权利的保障,增强了法律的适用性和可操作性。由此可见,国家和社会对于特殊教育的重视程度在不断提高,政策保障力度不断加强。

1989年国务院转发了《关于发展特殊教育的若干意见》,其中,首次明确提出了“发展特殊教育要贯彻普及与提高相结合,以普及为重点的原则。”确定“以普及为重点”的原则是基于我国相当数量的残疾儿童没有入学的现实,具有明显的合理性。这一原则在随后的相关立法中被一再确认。而就普及而言,在哪一个教育阶段保障残疾儿童的受教育权利上,又有一个发展过程。1989年《意见》提出,发展特殊教育事业的基本方针是:“着重抓好初等教育和职业技术教育,积极开展学前教育,逐步发展中等教育和高等教育”。次年颁布的《中华人民共和国残疾人保障法》第20条规定:“残疾人教育,实行普及与提高相结合、以普及为重点的方针,着重发展义务教育和职业技术教育,积极开展学前教育,逐步发展高级中等以上教育。”至此,特殊教育的发展方针不但写入法律,表明特殊教育政策层级的大幅度提升,而且将1989年《意见》中的“着重抓好初等教育”改为“着重发展义务教育”,将保障范围扩大至初中,拓宽了残疾儿童的受教育权利。而在2008年4月修订后的《残疾人保障法》中,又将原《残疾人保障法》中的“着重发展义务教育”调整为“保障义务教育”,保障的力度明显增加。

从特殊教育的发展格局来看,1978年以前,中国特殊教育的办学形式比较单一,主要为国家举办盲、聋哑学校。1978 年后,在将智力落后儿童纳入特殊教育范围的同时,在办学方式上,开始推行多样化的特殊教育方式。1979年开始建立智力落后儿童辅读班,80年代初开始建立培智学校,而且,80年代末开始,国家教委委托部分省、市开展盲、聋和智力落后三类残疾儿童少年随班就读试验。在总结全国特殊教育经验的基础上,国家教育部门于1988 年提出,“坚持多种形式办学, 逐步形成以一定数量的特殊教育学校为骨干, 以大量的特殊班和随班就读为主体, 进行残疾儿童少年教育的新格局。”[7]在这一新格局中,“随班就读”是发展和普及我国残疾儿童少年义务教育的一个主要办学形式,它可以解决中国特殊教育资源远不能满足特殊教育普及发展要求的现状,较快提高残疾儿童少年义务教育的普及率,对于推动我国特殊教育事业的发展具有举足轻重的作用[8]。

至“十五”(2000—2005年)末期,上述特殊教育新格局基本形成[9]。中国教育年鉴数据显示,1978年全国共有盲、聋哑学校292所,在校学生3万余人,当时没有培智学校,也未开展专门的特教班和随班就读形式。而到了2001年,全国共有特殊教育学校1531所(其中培智学校375所),小学附设特教班826个,普通(职业)初中附设特教班14个,在校特殊学生38.64万人(其中,11万余人就读于各类特殊教育学校,其他学生就读于特教班,或在普通班级随班就读);截止2007年,全国共有特殊教育学校1618所,在校残疾儿童41.93万人,其中在盲人学校就读的学生4.48万人,在聋人学校就读的学生11.85万人,在弱智学校及辅读班就读的学生25.60万人。

近30年来,我们已经初步形成了中国的特殊教育体系。这一体系包括特殊教育的层次(阶段)及各层次的联系、普通教育和特殊教育的关系(详见图1)。实践中,我们初步做到了普通教育与特殊教育密切结合,二者相互衔接和支持。

30年来,除残疾人义务教育外,残疾人学前教育、高中及高中以上教育也有发展。以高中及高中以上教育为例,截至2005年,国家已开办特殊教育高中66所(“十五”期间,净增48所),在校生3891人[10]。在高等教育方面,自1985年山东滨州医学院医疗二系开始最早招收残疾大学生以来,目前全国有10所专门招收残疾大学生的高等院校,其中有4所本科院校,6所专科院校。从2001年至2005年,中国累计达到普通高等院校录取分数线的残疾学生人数为1.8万人,录取1.6万人,高等特殊教育院校录取4067人[11]。

另一方面,在职业教育、成人教育方面,截至2005年底,中国省、地、县三级残疾人职业教育培训机构已经发展到1044个,接收残疾人职业培训的普通机构有2206个,达到中等学历的职业教育机构有158个(“十五”期间净增82个,在校生11960人)[12]。可以说,残疾人受教育的层次不断提高,职业教育、成人教育不断推进。残疾人教育已初步形成从基础教育、职业教育到高等教育、成人教育,既与普通教育融合、又相对独立的特殊教育体系,成为我国教育事业的重要组成部分[13]。

发展特殊教育事业,首先要明确特殊教育的对象。1949年新中国成立之初,特殊教育的对象主要是盲生和聋生,特殊教育的重点在盲教和聋教。1978年以来,特殊教育开始回归其本义,开始建构真正现代意义上的特殊教育体系。首先是在发展盲教和聋教的同时,发展培智教育。1979年至1983年间,上海、北京、江苏等地开始为智力残疾儿童建立专门的特殊班(也称辅读班、培智班)。自1983年和1984年开始,大连、北京等地开始建立独立的培智学校。自1984年开始,国家的特殊教育统计中开始出现培智学校的数字(当年是4所)[14]。截至2005年,全国已有培智学校391所。

1990年颁布的《中华人民共和国残疾人保障法》(2008年修订)指出,残疾人包括:视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾、多重残疾和其他残疾的人。从目前特殊教育学校的分类(主要分为盲校、聋校、培智学校或综合性的特殊教育学校)可以看出,视力残疾、听力残疾和智力残疾学生是主要的特殊教育对象。从实践层面来看,特殊教育的实际对象比前述《保障法》中所列的类别还要多,除了视力残疾、听力残疾、智力残疾、肢体残疾外,还涉及脑瘫(属于肢体残疾的一种)、自闭症、多动症、情绪行为障碍、学习障碍等类别的特殊学生。总体来讲,特殊教育服务对象的类别更细,而且在进一步扩大。

1986年《义务教育法》颁布,明确了特殊儿童少年的教育是义务教育的一部分。1990年颁布的《残疾人保障法》在正式实施之际,国务院发出专门通知,要求各级教育部门“把残疾儿童少年教育切实纳入义务教育的工作轨道,统一规划,统一领导,统一部署,统一检查”。历经30年的发展,中国残疾儿童少年的义务教育已经纳入普及九年义务教育的总体规划,残疾儿童少年义务教育的普及程度和教育质量都有一定提高,更多残疾人享有了受教育的权利和接受优质教育的机会。

中国教育经费统计年鉴的数据显示,1998年,特殊教育学校教育经费、生均教育经费分别是8.52亿元和6096.06元,到2005年特殊教育学校教育经费、生均教育经费分别是23.54亿元和14912.11元,分别是1998年的2.8倍和2.5倍。由图2可以看出,1998年至2005年,特殊教育学校生均教育经费、生均预算内教育经费支出逐年增长。

从图3可以看出,特殊教育学校数量逐年增加。1953年,全国共有盲聋哑学校64所,到1978年,全国共有特殊教育学校(即盲聋哑学校)292所。1984年全国共有培智学校4所,到2005年全国共有391所培智学校。截至2007年,包括培智学校在内,全国共有特殊教育学校1618所,是1953年的25.3倍,是1978年的5.5倍。

1991—2005年期间,也即自“八五”至“十五”期间,中国残疾儿童入学率不断提高。“十五”实现残疾儿童少年义务教育入学率为80%,比“八五”的62.50%增加了17.5个百分点[15]。此外,残疾儿童入学人数、在校生人数和毕业生人数不断增长。图4显示,20世纪80年代以来,残疾儿童入学人数、毕业生人数和在校生人数不断增长。尤其是90年代大力推广随班就读政策之后,残疾儿童入学人数、在校生人数和毕业生人数急剧增加。其中,2007年残疾儿童在校生人数为41.93万,达到了高峰。

据中国教育年鉴数据显示,1978年,全国共有特殊教育教职工6933人,到2006年教职工人数增加到约4.36万人,净增3.64万人。其中,专任教师数量从1978年的0.42万人,增加到2006年的3.34万人(参见图5)。

另外,特殊教育学校专任教师的学历层次也在不断提高。2002 年到2004 年间,特殊学校专任教师中,高中阶段毕业的教师人数逐渐减少,本科学历和专科学历的教师人数逐渐增多,本科学历净增2200多名,专科学历净增2300 多名[16]。

首先是特殊教育学校数量太少,远不能满足残疾儿童少年的需要。据中国残疾人联合会的有关数据,截止到 2005 年底,全国未入学适龄残疾儿童少年总数为 243490 人。西部 12 省(市、自治区)未入学适龄残疾儿童少年 109547 人,占总数的 45%;中部 8 省未入学适龄残疾儿童少年 89828 人,占总数的 37% ;其余省份约占18%[17]。图6显示,以2006年为例,从抽取的部分省市来看,西部地区省份特殊教育学校数量偏少,尤其是陕西、甘肃、青海和云南各省,特殊教育学校都比较少,青海省仅有9所特殊教育学校;东部地区各省的特殊教育学校相对较多,其中山东和江苏都各有上百所特殊教育学校。北京、天津和上海三个直辖市的特殊教育学校数量相当。总体来讲,东西部地区差异大,其中,山东省的特殊教育学校数(140所)接近于陕西、甘肃、青海和四川四个西部省份的特殊教育学校的总数(143所)。

王辉对135名全国特殊教育学校校长的问卷调查表明,特殊学校发展中突出的问题之一是特殊学校经费与资源匮乏[18]。而且,在教育经费方面,地区差异也较大。以2005年为例,从抽取的部分省份来看,东部地区的辽宁、山东和江苏三省,其特殊教育学校的预算内事业性经费拨款都超过了亿元,而西部地区的甘肃和青海、中部地区的江西,其特殊教育学校的预算内事业性经费拨款不足1500万(参见表2)。即使考虑到各省的特殊教育学校在校生人数的不同,这些地区特殊教育学校预算内事业性经费的拨款差异也是比较大的。经费不足是造成目前特殊教育学校的办学条件普遍较差、不能满足特殊教育发展需求的主要原因[19]。

特殊教育教师队伍的数量与水平,直接影响着特殊教育的质量。改革开放以来,虽然特殊教育专任教师数量不断增长,但仍然严重不足。以2006年为例,全国有各类特殊教育学校1605所,在校学生36万多人。如果按照发达国家特殊教育学校的师生比1:4来计算,则需要9万多专任教师,而2006年特殊教育专任教师仅有3万3千余人。此外,教师中专科学历占到一半以上,而且受过专业培训的教师比例过低。以2005年为例,特殊学校专任教师接近3万2千人,而其中受过特殊教育专业培训的教师仅占到特殊学校专任教师的一半[20]。这些数据,从另一个角度反映出我国特殊教育的质量不容乐观。

例如,2003年底,国家教育督导团对吉林、黑龙江、江西、湖南、贵州、云南等6省的特殊教育工作进行专项督导检查后发现,6省在义务教育阶段的特殊教育虽然取得了可喜的成绩,但是学前、高中阶段的特殊教育相较之下还有很大差距,许多地区尚不能满足残疾儿童的发展需求,除吉林省外,其他省的残疾人高等教育机构还是空白[21]。特别是从义务教育阶段看,全国六年级以后残疾学生在校生人数明显下降,普及初中阶段残疾少年的义务教育任重道远。以2001—2006年为例,总体来看,特殊教育学校从一年级到五年级在校生人数不断增加,以六、七年级(小学与中学的过渡阶段)为转折点,在校生人数均急剧下降,十年级人数降至最低(参见图7)。

十七大报告明确提出 “关心特殊教育”。 此外,随着《义务教育法》与《残疾人保障法》的修订与实施,随着《中国残疾人事业“十一五”发展纲要》、《我国特殊教育“十一五”发展规划》、《“十一五”期间中西部地区特殊教育学校建设规划(2008-2010年)》等的进一步落实,特殊教育事业的发展面临新的机遇。在此发展之际,提出在大力推进“人本特教”基础上,重点抓好如下几个方面:

改革开放以来,尽管我国特殊教育的法律、法规不断完善,但是,到目前为止,我国尚没有专门的《特殊教育法》。从国际特殊教育发展的趋势与人权的角度来看,通过立法实施特殊教育已成为衡量一个国家残疾人是否享受平等人权的基本尺度。因此,首先,我们必须加快制定与颁布《特殊教育法》的进程。其次,要修订并完善现有的特殊教育相关法律、法规,加强特殊教育的执法力度。2008年,《残疾人保障法》在颁布18年后,虽然才得到第一次修订,但这是与时俱进,进行修订与完善特殊教育法律、法规的一个很好的开端。与此同时,还要加强特殊教育相关法律、法规的宣传,加快制定实施细则,并加强特殊教育的执法力度。

首先,建立特殊教育的财政投资制度是促进残疾儿童教育公平的基本保障。目前,特殊教育学校数量不能满足需要,学校办学条件差,其中重要的原因就是经费短缺。因此,发展特教事业,必须提高残疾儿童教育经费特别是国家财政性教育经费的额度,使之每年持续、稳定增长;提高残疾儿童义务教育经费投资比例;提高残疾儿童教育支出的比例。另外,残疾儿童教育经费还可以通过多种渠道募捐,并坚持“专款专用”,合理、有效地利用有限资源。

第二,要加强特殊教育师资队伍培养与建设。数据及已有资料显示,现有特教教师数量不足、专业化程度不高,这将直接影响特殊教育学校的教育质量。尤其是随着特殊教育事业的进一步发展,对于教师的需求会更大,我们需要未雨绸缪,及早行动。在“十一五”期间,国家加强了对中西部地区特殊教育学校的建设,在相关的规划中指出,要在“十一五”期间(2008—2010年),于中西部选择部分地(市、州、盟)、30万人口以上或残疾儿童少年较多的县(市、旗)重点建设190所左右独立设置的综合性或单一性特殊教育学校。可以想象,对合格特殊教育教师的需求会随之增多。我们必须立即行动,统筹规划,将职前、在职等多种形式的培养与培训结合起来,同时要落实特殊教育教师资格证书制度,努力为特教事业的发展提供数量充足、专业化水平较高的特教师资。

第三,扩大随班就读规模,提高随班就读质量,逐步完善随班就读支持保障体系,继续发挥随班就读工作对特殊教育事业发展的重要作用。此外,要采取措施,实现残疾儿童义务教育与普通儿童义务教育的均衡发展,全面普及残疾儿童义务教育,缩小地区和城乡差异,推进残疾儿童义务教育的均衡发展;积极扩大残疾儿童学前教育、大力发展残疾人中等职业教育,为残疾儿童早期教育康复及今后顺利融入社会、适应社会、自强自立,做好转衔与过渡。